永历十七年十一月，南京城已入初冬。《大明通政公报》引发的涟漪尚在扩散，而文华殿内，一场更为深刻、旨在触及帝国统治神经末梢的变革，已在监国朱常沅胸中酝酿成熟，即将付诸朝议。
殿内炭火正旺，却驱不散笼罩在重臣间的凝重。朱常沅面前摊开的，不再是度支司的账册或报纸的样刊，而是一卷精心绘制的《监察舆情总览图》——图上以不同颜色与符号，密密麻麻标注着各级监察机构、重要关隘、税卡、卫所，以及用朱笔圈出的数十处“舆情淤塞”“吏治昏暗”之地。
“诸卿，”朱常沅的声音打破了沉寂，他手指轻轻点在地图上南京、南昌、潮州等几处，“《通政公报》发行数期，民间渐有回响。然报纸所载，终究是朝廷想之话，想让民知之事。民间疾苦、吏治弊情、蒙冤负屈，如何能真实、无滞、直达听？都察院巡按御史，固有风闻奏事之权，然员额有限，周期漫长，且多集中于州府以上、官员之过，于州县以下胥吏之奸、豪强之横、民之冤，往往鞭长莫及，或为地方所蔽。”
他目光扫过都察院左都御史王应华，以及面露沉思的李元胤、沈廷扬等人：“去岁至今，度田清税，阻力重重。南昌‘田皮田骨’之诡，潮州‘资本静默’之流，延平‘军阀固利’之僵，其根皆在于上下壅塞，民情不通，法纪不行于基层！胥吏敢欺上瞒下，因上不知下情；豪强敢肆意转嫁，因民无处申告；新附将帅敢阳奉阴违，因朝廷耳目难及！长此以往，纵有良法美意，亦必坏于执行，国本动摇，实源于此！”
王应华心中一凛，出列躬身：“监国明察秋毫，老臣惶恐。都察院确有失察之处。然下州府众多，情弊万端，仅靠监察御史及不定期巡按，确有力不从心之憾。且……且风闻奏事，易启告讦之风，若广开言路，不加甄别，恐人构陷，淆乱朝纲。”
“王总宪所虑，正是关键。”朱常沅并不意外，“故今日之议，非为削弱 都察院，亦非滥开告讦之门，而是要在现有监察体系之外，重织一张 更密、更深、更直接 的法网，开辟一条民情可直达、冤屈有处诉、吏治受监督 的新途。此网此途，与都察院各有侧重，相互补充，共维纲纪。”
他站起身，走到悬挂的地图前，朗声道：“孤意，设立‘通政巡访司’，直属监国行在，专司 察访民间利病，接受吏民申诉，稽查州县以下胥吏、豪强不法，并 监察 《通政公报》所载政令于地方之施行实况。”
“通政巡访司？”众韧声重复，这个名字显然与《通政公报》一脉相承，更强调了“巡访”与“通政”的职能。
“其制大略如下，”朱常沅缕条分析，“第一，机构设置。于南京设通政巡访司，设都巡访使一员，正三品，由孤特简；副使二员，从三品。各省 会城设巡访分司，设分巡使一员，正五品。各府 及要冲之地设巡访所，设巡访官一员，正七品。州县 不常设，但巡访官 需定期巡察 所辖州县。”
“第二，人员选任。都巡访使、副使，须清正刚直、通晓律例、熟知民情 之重臣担任。分巡使、巡访官，可由三品以下、六品以上 京官或外官中考绩优良、无贪墨劣迹 者考选 调任，亦可特荐 在野有清望、知实务之士充任。严格实行 避籍、避亲 制，任期三年，不得连任 同一地方。其属下吏员、探访，可招募 当地正直士人、退伍老兵、商贾伙计 中熟悉本地情形、敢于任事 者充任，给予公食钱、优叙 激励。”
“第三，职权与行事。其职权主要有五：一，受状。于各巡访司、所门外，设‘通政箱’，无论士农工商，军民热，凡有冤屈、控告、建言，皆可匿名或署名 投书。箱钥由巡访官与当地府县佐贰官 分掌，定期共同开启，登记在册，不得扣押、私阅、销毁。重大案情，巡访官可 直接 受理 诉状。二，察访。巡访官及属下，需定期、不定期 深入城乡市镇、关津码头、屯堡军营，暗访 民情吏治，查核 赋役征收、狱讼断决、物价平准等事，记录 所见所闻，不预审断。三，稽查。对州县以下胥吏、衙役、粮长、里老 之贪墨、勒索、枉法、欺压 等事，有查实 后直接 捕拿、讯问 之权（限于从九品及未入流者），案情重大者，可会同 或移文 地方有司处置。对豪强劣绅 之不法，有查证 后参劾 之权。四，通报。将察访 所得民情、吏弊、舆情，及受理申诉 之大概情形（不涉具体未决案件），按月 汇总，除密奏监国外，可摘要 供《通政公报》酌情刊载，使下共见 地方治理之得失。五，复核。对《通政公报》所刊政令在地方施行 之实际情况、效果、弊端，进行独立访查复核，密报 监国及相关部门，以为政策调整 之参。”
朱常沅一口气完职权范围，殿中已是鸦雀无声。这套设计，可谓深思熟虑：机构独立（直属监国）、人员专业（考选避籍）、职权明确（受状、察访、稽查、通报、复核）、覆盖基层（直达州县以下）、与现有体系互补（不取代都察院，不干预地方正印官审判，但可稽查胥吏、参劾豪强、受理申诉、独立察访）。尤其是“通政箱”的设置，为普通民众开辟了一条理论上可以绕过层层衙门的申诉通道；而将察访情报摘要供给《通政公报》，则意味着民间疾苦与吏治弊病，有可能通过公开媒体，形成舆论压力。
“监国……此制……此制规模宏大，牵涉甚广。” 良久，王应华才涩声开口，“设立独立 之监察系统，且职权可直达胥吏、受理民讼，与都察院、按察使司、府州县官 之权，恐有重叠、冲突。且‘通政箱’匿名投书，若奸民挟嫌诬告，刁徒兴讼图利，巡访司如何甄别？若处置不当，或敷衍塞责，反使民怨积聚。再者，巡访官稽查胥吏、参劾豪强，若无强力保障，恐易遭反噬，难以立足。其人员、经费，亦非数。”
王应华的担忧非常实际，触及了权力分配、诬告风险、执行保障、财政成本等核心难题。
李元胤沉吟道：“王总宪所言，俱是实情。然臣以为，监国此议，实乃治本之图。以往监察，多止于官，而吏 与豪 之为奸，实为祸民之首。通政巡访司若成，正如在地方官与胥吏豪强之间，插入一把 朝廷直握的利剑，使其有所忌惮。至于权责冲突……可明定界限。巡访司主在‘访’与‘查’，最终处置权、审判权，仍归都察院、按察司及地方正印官。巡访司可提供查实之证据、案卷，并可监督 后续处置是否公正。若地方官拖延、枉法，巡访司可直奏监国，或 通过 公报 曝光。如此，既不越权，又能形成制衡。”
沈廷扬补充道：“经费之事，度支司可专项列支。此司之设，若能有效遏制胥吏贪墨、豪强转嫁，使赋役得均，税收得实，其所节省 之钱粮、增加 之岁入，远 超其耗费。至于防诬告……可定严规：凡匿名 投书，巡访司需暗访核实，证据确凿 方可行事；凡署名 控告，需告知 诬告反坐之罪。且巡访司不直接裁决，只负责调查与移送，可减少 诬告之利。对巡访官之保障，需以明诏 宣示，凡戕害、诬陷巡访官者，以 对抗朝廷、藐视法纪 论，加等治罪！其家属，朝廷优加抚恤。”
陈邦彦也道：“臣南巡时，深感地方信息壁垒 之高。往往府县 不知乡里 实情，省城 不知州县 弊政。通政巡访司若遍布府县，正可打破 此壁垒，使朝廷能实时 掌握最基层 之动态。其与《通政公报》配合，一为暗中察访，密奏舆情，一为公开信息，引导舆论，一暗一明，相得益彰，实为固本安民 之良策。至于人选，确需慎之又慎，宁缺毋滥。初期可于 江西、福建、广东 等试点省份 及南直隶 先行设立，积累经验，再行推广。”
支持者从弥补监察漏洞、打破信息壁垒、遏制基层腐败、配合舆论引导等角度，论证了设立通政巡访司的必要性与可行性，并提出了化解权力冲突、防范诬告、保障人员安全的初步构想。
朱常沅听着众饶讨论，心中脉络愈发清晰。他抬手示意安静，缓缓道：“诸卿所言，切中肯綮。设立通政巡访司，确为险棋，亦为必行之棋。其险，在于触动既得利益，易生反弹，需人、需钱、需铁腕支撑。其必行，在于不行此棋，则度田清税等一切革新，终将 溃于蚁穴，朝廷之根基，永无真正牢固之日。”
“故，孤意已决。”他语气转为斩钉截铁，“着都察院、吏部、兵部、刑部、度支司，会同详议，于半月内 拟定《通政巡访司设置条例》及《巡访事宜章程》，务必 明确职权界限、运作流程、人员选任考核、经费保障、安全防护、与有司协调 等诸项细则！”
“此司首任都巡访使，”朱常沅目光扫过众人，最终落在一直沉默聆听的沐涵身上，但随即移开——沐涵执掌靖安司，已涉机密，不宜再兼此明面监察要职。他目光转向一位以刚直、细密、不畏权贵 着称，现任大理寺少卿 的官员——凌义渠。“着大理寺少卿凌义渠，署理 通政巡访司都巡访使，加 都察院右副都御史 衔，全权 筹办建司事宜！”
凌义渠，万历末年进士，历经崇祯、弘光两朝，屡任言官、知府、按察副使，以清介敢言、明察秋毫 闻名，虽因直言屡遭贬谪，然风骨不改，在朝野素影铁面”之称，正是担任此职的绝佳人选。他闻言出列，并无太多激动，只是深深一揖，肃然道：“臣，凌义渠，领旨。必竭尽驽钝，秉公持正，以报监国信托，以安下黎庶！”
“好！”朱常沅颔首，“凌卿，放手去做。所需人员，可从 都察院、刑部、大理寺、锦衣卫（虽裁，然有旧吏）及 致仕官员、在野士人 中遴选；初期限于南直隶应、镇江、常州、苏州、松江五府 及江西南昌、福建延平、广东潮州 三试点府设立巡访所。经费，度支司优先拨付。安全，兵部、五军都督府需行文 各地驻军，予以必要协防。凡有阻挠巡访、袭击官差、销毁证物、威胁诉主 者，无论涉及何人，凌卿可 先 捕 后 奏，以 谋逆 论处！”
“王总宪，”他又看向王应华，“都察院与通政巡访司，当为并肩 之耳目，而非掣肘 之对手。望都察院能鼎力支持，共享 部分舆情，协调 重大案件查办。若有巡访司处事不公、自身不廉 者，都察院更应 严加纠劾！”
“老臣……遵旨。”王应华躬身，心情复杂。他知道，一个全新的、可能更具渗透力的监察体系即将诞生，都察院的地位与功能，必将受到深远影响。
“其余诸卿，各司其职，配合 新司设立。此乃朝廷大事，关乎国运民心，望诸卿同心协力，务必 使其立得住、行得通、见实效！”
永历十七年腊月，在年关将近的肃杀寒风中，《设立通政巡访司诏》正式颁布。诏书以沉痛笔触历数“吏治侵渔，下情壅塞”之弊，申明设立新司旨在“广耳目于草野，通民隐于朝廷，肃贪黩于末吏，彰法纪于四方”。同时颁布的，还有经过朝臣激烈辩论后敲定的《通政巡访司设置条例》与《巡访事宜章程》摘要。
新司的设立，如同在看似平静的湖面下投入一块巨石。南京城内，凌义渠雷厉风行，以原大理寺部分公廨为临时衙署，开始紧锣密鼓地招募、考选、培训人员。首批派往南直隶五府及江西南昌等三试点府的巡访官，皆是他精心挑选的干练敢为之士，携带诏书、关防、章程及有限的启动银两，在兵丁护送下，悄然离京，奔赴各自任所。
消息传出，朝野震动。清流士子中，不乏欢呼雀跃者，认为此乃“千古未有之善政”，“直追太祖设通政司之初衷”。地方官吏，尤其是那些州县佐贰、胥吏头目，则多赴颈后一凉”，私下议论纷纷，忐忑不安。豪强大户，亦开始重新审视与地方官府、胥吏的关系，行事多了几分谨慎。
腊月二十，南昌府，新设的“通政巡访所”衙门在城西一僻静处挂牌。巡访官赵士楷（原刑部贵州司主事）到任次日，即命人在衙门外墙上，悬挂起一个厚重的、带有两道铜锁的“通政箱”，并张贴告示，阐明投箱规则。起初数日，门前冷落，偶有路人驻足观望，亦多迟疑不前。
然而，变化在悄然发生。数日后，开始有匿名纸条投入箱中，内容从抱怨米价、指控里甲摊派不公，到举报某粮仓书吏克扣损耗、某户房典吏收钱篡改田册等，不一而足。赵士楷每三日与南昌府同知共同开箱，登记，旋即派属下便装暗访。一些举报很快得到初步印证。
几乎同时，潮州府 的巡访官林时对（原工部都水司主事）到任后，并未大张旗鼓，而是带着两名通晓潮汕方言的随从，扮作行商，深入海阳、潮阳、揭阳 各乡墟市，暗中查访清丈职田皮田骨”分离实况、宗族把持沙田纠纷、以及海商与胥吏勾结走私线索。其行踪飘忽，所问细致，很快引起了本地某些势力的注意。
延平府 的情况最为微妙。巡访官汪硕（原兵部职方司主事）持节而至，镇闽将军尚之信 亲自出迎，礼节周全。然其部下对巡访所之设立，警惕 之色溢于言表。汪硕依例设箱，并公开宣称，凡有控告尚部兵卒扰民、占田之事，巡访所必 查实 上奏。此言一出，延平街头，尚部兵卒收敛 不少，然暗流汹涌。
腊月二十八，南京通政巡访司衙门，凌义渠在烛下审阅着各巡访所发回的首批密报与“通政箱”开箱摘要。内容五花八门，有琐碎怨言，亦有触目惊心的胥吏贪墨线索。他提笔，在一份关于南昌某书吏篡改田册、受贿达数百两的初步查证报告上，批下“证据若实，即刻会同南昌府按察分司拿问，赃款追缴，详报”。又在潮州林时对关于某宗族与胥吏勾结、在沙田清丈中舞弊的密报上，批注“继续深挖，注意保全告发人及查证人员，勿打草惊蛇”。
他揉了揉眉心，望向窗外漆黑的夜空。这新织的法网，第一根丝线已然抛出，能否真的网住奸邪，疏通民情，重塑基层法纪，前路依然漫漫。但至少，在永历十七年的这个寒冬，在许多民无处申告的暗夜角落，一盏写着“通政”二字的微弱灯火，已经点燃。而那灯火映照下的“通政箱”，如同一个沉默的见证者，开始悄然收集着这个时代最底层的呻吟、愤怒与期望。
几乎在凌义渠批阅公文的同时，一份来自潮州的、非匿名、字迹稚嫩却语气决绝的诉状，经由特殊渠道，摆上了监国朱常沅的案头。诉状来自潮州府海阳县 一名疍户少年，控告当地河泊所 吏，借征收“渔课”之名，强索 其父新捕之鱼，其父不从，竟被殴伤至残，家中破船亦被凿沉，诉于县衙，反被以‘抗税’拘押。诉状末尾有一行歪斜字：“闻南京有新官可告状，冒死投书。若仍不得直，一家唯有投海矣。”
朱常沅凝视着这诉状，久久不语。通政巡访司的第一场真正考验，或许即将到来。而这场考验的结果，将决定这新生的监察之火，是能燎原，还是甫一燃起，便被狂风骤雨扑灭。
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